□ 郑传意 曾裕梅 余丹 任驰     

前  言          

当前，随着城市化进程的日益推进，高标准服务型政府下部门的人才缺乏，编外人员的素质参差不齐，各单位自行管理的不规范，受社会诟病的劳务派遣用工形式，困扰着政府以及大量的临聘人员，如何推动社会发展深化编外管理改革成为势在必行。       
    今天，我们尝试探究新形势下人才使用和管理的有效途径，并以我区编外人员管理模式为样本，拟从现象、本质就以上问题进行探讨分享，试图寻找到解决以上现象的“灵丹妙药”，并进一步探索政府机构劳务派遣员工的改善现状、规范管理、优化机制方面的有效方法。

一、编外人员存在客观性

  （一）历史原因

我国公务员制度的建立和改革开放后，人事制度的发展变革逐渐沉淀并形成了目前政府机关单位人员结构，即以编内人员为主，编外人员为辅的单位人员构成。编内人员是拥有国家人事规划编制的正式员工(俗称“在编人员”或“编制人员”)，而编外人员是各单位根据需要经过报批后临时招用的合同制员工(俗称“编外人员”或“非编制人员”)。

随着社会经济的发展，政府职能的不断深化，机关单位人员在数量和质量上出现新的需求，编外人员也应该逐步成为政府用工补充形式之一。机关单位不同的人员构成形态不仅是社会主义市场经济的发展特色，也是时代发展的客观现实。

  （二）现实意义

编外人员的使用对于社会各方均有实际性的益处。首先，对于现代型服务政府的建立，拥有专业性素质和先进思想的高层次编外人员能助推政府服务标准化向纵深发展，不断提升政府服务现代化程度；其次，对于机关单位，一般性编外人员的使用不仅弥补了劳动力的不足，推动了事业的开展，还降低了政府用人成本，也可以有效整合社会人力资源，实现人才的社会化和合同化管理，优化单位的人才引进机制；再次，作为政府岗位的有效补充，编外人员实现了社会人员大量就业，有效缓解了就业压力，为社会的发展贡献了和谐的力量；同时，对于劳动者，单位对其政治理论和业务技术层面的培训既提升了其政治素养及担当，也有效提高了其技术技能，拓宽了日后的就业道路；同时，编外用工的形式让大量不了解政府运营，不熟悉机关工作的群众有机会进入政府部门工作，熟悉党政机构的运营，让广大群众更深入了解政府，以支持政府工作。综上，编外人员群体的存在所呈现出的积极价值及其稳定和高质量的发展对当前政府具有一定的现实意义。

  （三）问题现状

  1.机制完善程度低

编外管理的系统性制度并未形成。随着改革开放的不断发展，机关单位人事制度改革也不断深化，人才队伍结构的合理和优化成为政府主导经济循环良性发展所必须要考虑的问题。但目前政府部门对于编外人员依然参照政府行政制度和劳动法规定进行管理，并没有建立起清晰且统一的系统性管理制度。编外人员岗位职责的不明晰导致政务工作开展的低效率，而岗位等级设置的固化和薪酬制度的不完善更是深刻影响了编外人员的工作积极性和对单位的忠诚性，对社会的和谐与政府机关的工作效率产生了极大冲击。

此外，政府对编外人员的管理机制略显薄弱。人才管理制度的缺失造成了编外用工的诸多问题。由于政府机关对编外人员的管理更为薄弱，致使编外人员与编内人员在薪资待遇、绩效考核和职业发展等管理上的差异十分明显。相较于编内人员，编外人员常常面临劳动单位经常性的解雇，被迫接受不够完善的劳动合同，职级晋升机会极少，同时薪资待遇较差，基本分享不到社会红利，致使编外人员人才效用发挥不够，主观能动性较差，人才流动率过大，低效率人员沉积过多。

体制机制的不完善产生的诸多问题已经对机构的高效运行产生了影响。尤其在当前加快推动事业单位改革的背景下，加强编外人员的规范化管理深刻影响着人员和单位的命运，已成为一项刻不容缓的任务。

    2.风险防范实力弱

编外用工潜在的风险依旧存在。新中国成立以来的新政府人员体系以及改革开放后的人事制度体制经过不断的探索和改革，沉淀成为了今天的政府人员架构。然而历史上曾出现的“八大员”现象和下岗工人现象都是我们人事改革的经验教训，均给社会带来了巨大的冲击和负面影响。今天政府所用的合同工和临聘人员是不是也面临着同样的风险，与我们是否还站在历史长河中去把控密切相关。同工同酬作为劳动法确立的一项基本原则，是劳动者的基本权利，也是实现工作平等及消除薪资歧视的具体表现。其本质区别不仅是生老保障与生存危机的区别，也是分配方式按工作成效还是按岗位身份的区别。我们今天出现的同工不同酬，同岗不同命的身份差别也将早晚面临调整和革新，也将是编外员工不断抗诉的核心，那如何将“同工”充分科学解释为“不同”是我们风险防范的关键。

  3.薪酬水平匹配低

编外人员的薪酬水平与其工作量不匹配的现象十分显著。机关单位承担着巨大的政务工作，编外人员的加入分担了部分工作内容，但对于发挥了积极作用的编外人员，薪资却远远不足以支撑起其体面的生活。同时，薪酬水平的低廉对员工离职有显著的负向影响，大量编外人员才熟悉了岗位，就又不得不辞职寻求更高薪的工作，以满足日常的生活开支。薪酬水平的不匹配已严重影响到机关单位的良好运行，成为不得不面对的一大问题。

二、劳务派遣的积极作用

劳务派遣制作为一种新的劳动力市场用工方式，在我国发展迅速，并被各种单位所采用。

    （一）发展进程

  劳务派遣作为一种用工形式，最早产生于美国，随后在西欧和日本出现。自上世纪80年代改革开放以来，随着市场经济的逐步建立和用工制度改革的深度推进，劳务派遣用工形式在我国产生并得到发展。

而回到计划经济时代，国家采用“单轨制”劳动用工模式，即单一的劳动关系和用工制度，人员与岗位之间并无差别。十一届三中全会后，党中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出”。自此后，用工形式多样性以国家决议的形式确定下来，多种形式的用工和人员身份由此产生。由于编制额度的控制，政府机关面临着人员缺乏的处境，严重影响着政务工作和经济的发展。同时，公务人员能力的不均衡以及优势的差异，致使大量机关部门工作开展受到限制和阻碍，政府对专业性和行业性人才的需求已刻不容缓，于是纷纷开始面向社会招聘“编外人员”以协助政府机关开展工作。而直到 21世纪后，尤其是2006年《国家公务员法》的颁布实施，法律层面解决了政府招聘“编外人员”的合法性基础，我国中央和地方政府开始大量招聘“编外人员”。然而，编外人员的大规模招聘和使用很快就产生了一系列连锁性问题，如管理难度不断增强，人员管理混乱等。

在此大背景下，部分政府机关深入思考“编外人员”的管理模式，选择通过设立国企劳务派遣的形式，由专业人力资源国有公司为政府需求单位派遣优质人员以辅助开展工作。国有人力资源公司作为政府与编外人员嫁接的桥梁，在“双轨制”中为解决上述诸多问题发挥了积极有效的作用。

  （二）积极作用

劳务派遣制度给世界，也为中国的劳动力市场和经济快速发展带来了巨大的积极作用。国外劳务派遣制度的研究起源于20世纪20年代的美国，其诞生给各国固有的劳动用工理念带来了巨大冲击。20世纪60年代，我国政府开始向驻外使领馆派遣服务人员，这就是我国劳务派遣的雏形。而到了20世纪80年代，劳务派遣深入展开，在劳动力市场机制的实践中发展迅速，为中国社会和经济的发展带来了巨大的积极影响。当今中国已有许多省份与地方政府采用劳务派遣的形式为政府自身的发展增添力量。认识到劳务派遣积极作用的各地政府不断调整和更新相关法规制度，以期劳务派遣在社会和经济发展的过程中发挥更大优势。在劳务派遣制度运用方面走在前列的浙江省始终不断更新改革相关政策制度，运用成熟的广东省早在2013年便重新审核并通过《劳务派遣行政许可实施办法》以规范化劳务派遣业务，提高劳务派遣的正规化和效能作用，而“充分认识到依法规范劳务派遣用工对于促进劳动关系和谐具有重要意义”的上海市也在2019年出台《关于规范上海市劳务派遣用工的指导意见?》以“保持市场的灵活度和经济的健康发展”。越是先进地区的地方政府越能灵活使用与调整劳务派遣方式和制度，以使其能在构建和谐稳定的劳动关系前提下促进地方经济的繁荣发展。综合国内先进地区的发展经验，劳务派遣方式具有其他用工方式难以替代的优势和好处。

      1.补充系统制度

劳务派遣制度是目前中国运行的劳动关系系统制度的补充。社会经济和劳资双方关系的变化和发展要求劳务派遣相关政策、制度与机制应尽快建立和完善，加速向专业化、规模化、现代化方向发展的劳务派遣单位能有效补充政府编外用工的系统性制度管理。由于政府机关自身性质与相关政策规定，编外人员的系统性制度的建立与完善需要经历漫长的时间，而作为市场构成主体的专业人力资源服务供应商式单位则可迅速响应市场要求，以劳动法为基础构建一套行之有效的编外人员系统性管理制度，囊括等级设置、薪酬制度、绩效考核、培训开发等一系列规章与举措，尤其是国有人力资源公司，可作为政府编外人员系统性管理制度的补充，协助机关高效用人。

  2.防控用人风险

劳务派遣制度从宏观上降低了机关单位用人的风险。近年来，世界各地行政体制和制度在历史的发展进程中有了新的变动，如2019年底越南全国代表大会取消公务员终身制，改为合同制；中国分类推进事业单位改革，2020年部分事业单位完成改革，转变为企业单位，事业编人员改为合同制员工等。这一系列因历史进程的发展和国家行政制度的变化所带来的人岗变动影响深远，成为历史发展的拐点。根据我国的实情，事业单位改革后，事业编人员劳动关系的转移和放置是不得不慎重考虑的问题，而将其劳动关系转移至国有人力资源公司是一个绝佳的选择。事业单位采用劳务派遣的用工方式有利于深化人事制度改革和用人机制的革新，对人力资源管理有着综合效益，其已显示出在事业单位深化人事制度改革和规范用工形式方面的突出作用，劳务派遣单位将劳动者与用工单位的招录关系分离以有效避免劳动纠纷的发生，在保障劳动者合法权益的同时降低单位负担，保障单位集中精力谋发展。而当回顾历史经验后，为避免制度性震荡带来的人员与社会的不安稳形势，劳务派遣必将在制度改革的社会背景和环境中发挥削弱不利震荡，平稳过渡身份的作用，为国家编制成功改革贡献自身的力量。

      3.构建发展平台

劳务派遣单位可以赋能派遣人员，提升素质素养，打造人才发展平台。对派遣员工的教育培训是派遣单位的责任和义务，不仅能事先调整员工的工作心态和积极性，更能培养派遣人员对用人单位的忠诚度和归属感，在为员工打造素养和技能提升平台的同时帮助单位有效提升单位工作效率。其次，劳务派遣单位对派遣人员统一的绩效考核既以平等的标准公平考核员工的工作绩效，又能减少机关用人部门的工作压力，成为优质劳动力高效分配和有效评价的专业平台。

  （三）社会声音

劳务派遣用工方式的产生具有中国市场经济与劳动关系发展演变的自身背景。改革开放促进了我国社会精细化分工，单位在面临用工危机的同时也饱受人员冗余问题的困扰。作为市场经济的产物和灵活的劳动方式，劳务派遣在一定程度上弥补了传统用工方式的不足，既缓解了用工单位用工难问题，也为冗余人员才华的发展找到了合适的平台。

根据全国总工会近几年的调查数据，劳务派遣人员的规模呈现与日俱增的大趋势，已经从补充的用工形式转变为主流之一的用工形式，劳务派遣员工也成为诸多用人单位必不可少的组成部分。

然而，对于此用工方式，社会上也不乏反对的声音。首先，编外聘用人员自身便对其“编外”的身份有抵触情绪，编外招聘的前提就将其劳动关系排除在体制之外，使得编外聘用人员无法享受到编内人员同等的薪资待遇和发展前景，反而过多承担了繁杂的行政工作，让编外人员质疑劳务派遣用工形式的初衷与意义；其次，正如《文化纵横》对部分劳务派遣单位提出的质疑，本该引入市场竞争机制，起到优化政府职能、创新社会治理效果的政府购买社会组织服务方式，却在无形中植入了形式主义的弊病，部分劳务派遣机构不但未起到与政府职能互补的作用，反而成为“行政化特征明显的准事业单位”，丧失了改善社会问题的初心与能力，成为社会批评的对象。因此，在部分劳务派遣机构不能承担起如此重大责任的当前，国有人力资源企业应敢于竞争，勇于承担，管理人才，协助运营，扛起优化政府职能，创新社会治理的大旗。

  三、某区劳务派遣情况概述

  （一）派遣现状

某区委区政府为进一步规范聘用人员的管理工作，由区委编办控编、审编，建立编外人员台账，实现对编外人员的管理。2013年成立区属国有人力资源公司，根据区委编办对编制控制数的审核情况，执行编外人员的劳动关系管理和机关部门的服务工作，并将人员派遣至各用工单位，由各单位进行用工和岗位管理。

截至2020年3月底，目前通过国有人力资源公司派遣至各个单位人员共计5822人。从年龄划分来看，18-35岁占比60%，36-45岁占比23%，即中青年团体占总比的83%；从单位性质来看，国有企业占比6%，镇街社区占比26%，机关部门占比29%，中小学、幼儿园占比36%，其余事业单位占比3%；从岗位分布来看，保育员占比5.19%，专职教师占比22.81%，辅助执法占比18.43%，公共服务占比19.53%，行政辅助占比14.82%，机关后勤占比2.34%，教育辅助占比2.39%，教育后勤占比5.87%，企业工人占比5.89%，医疗护理占比2.73%；从学历层次来看，本科学历及以上占比29%；从薪酬范围来看，高层次人才月平均工资为11745元，其余岗位月平均工资为2250元。实施劳动派遣以来，劳动仲裁案件率下降95%，五年间仅有两起仲裁案件，每年员工平均离职率18%，总量达1000余人的情况下，队伍整体仍然保持持续稳定。

（二）工作情况

目前某区采用“凡进必审，凡进必招，凡录必签”的管理方式，固化人员招聘全流程，建立甄才选才机制，严把人员入口关。从控制数量入手，通过编制备案审批的方式，全面掌控各单位的用工数量。通过数量控制，区级层面能更准确地统筹编外人员经费使用，促进财政经费使用合理和准确。由于现行工作机制的工作机制需由区委编办审批，交由人力资源公司按照“公开、平等、竞争、择优”的原则向社会进行公开招聘、择优录用，从而实现了人才选用，提高质量的目标，并由区国有人力资源公司负责后续的入职培训、劳动关系管理、工资福利的发放、社会保险办理、劳动争议处理等业务，规范用工管理流程，降低单位人事管理成本，有效防范了单位用工风险的同时，提升了派遣员工的整体素质。

  （三）基本做法

第一，派遣基本服务内容。公共财政管理费用支出做到归口明确，账目清晰，用人单位可随时查看资金使用情况和人员使用情况，实现节约行政经费，提高资金使用效率的目标。

第二，政府编外人员风险管理措施。区国有人力资源公司配备了专业的法律顾问团队，团队律师均专注于《劳动合同法》、《劳务派遣暂行规定》等相关法条的研究和运用，具备极强的法律专业素养，区国有人力资源公司作为法律诉讼和劳动仲裁的法律责任主体，集中解决各单位发生的劳动纠纷，近年来，我司处理劳动仲裁2例，未发生诉讼案件。

第三，人员“素能提升，队伍可靠”管理做法。建立了公司《员工手册》《管理细则》、《薪酬绩效管理》等制度，实现用制度管人，彻底解决用工随意性，最大限度保障了员工权益的同时规避了劳动风险，减少了劳动纠纷的产生，从而实现“队伍稳定、政治可靠、素养提升”的管理目标。

第四，搭建员工服务平台，形成“四抓四感”体系。全年开展30余项培训、慰问、考核等活动，逐步形成态度鲜明的企业文化，提高员工凝聚力，增强员工归属感，让员工安心、放心，积极投入工作，促进员工效能的提升，实现管理效能最大化。

  四、某区编外管理现状

  （一）人员退出机制空缺

退出机制发展不成熟。编外人员是国家行政力量的必要补充，但政府对此群体的管理和运用依然存在不足，其中招录退出机制就是编外人员管理中不可忽视的问题。编外人员的录用被机关单位所重视，但缺乏细致规定的退出机制致使短期性任务完成后人员未随任务完成而退出，造成人员滞留和积压，长久以往，会导致人员臃肿，成本上升和工作效率的下降。目前，某区区内关于编外人员政治素养、公务服务质量和服务态度等工作指标的考评体系还未完全建立，对应的退出机制仍然缺乏，这不仅不利于外派人员自身素养的培养，也不利于相关机关单位用人制度的完善，更将对用人机关带来潜在的用人风险和效能桎梏。    （二）人员成长机制缺乏

人才发展未形成体系。编外与编内人员在知识和技能方面都存在着较大差距，客观情况制约着编外人员自身的进步【28】。目前某区区内编外人员身份较为复杂，整体队伍结构一般呈现“三多三少” 特点，即“低学历的人多、高学历的人少、普通工人多、技术工人少、简单劳动者多、管理人才少”。同时，受编制和岗位设置等客观政策因素制约，编外人员在岗位上缺乏来自组织的培训和培养既限制了其积极性和责任感，也致使自身技能和素养迟迟得不到发展，更造成了每年编外人员的大量流失，用人单位也面临着人员流失后的换人成本和损失。

  （三）薪酬考核制度落后

薪酬考核制度有弊端。相对于企业灵活丰富的薪酬体制，机关薪酬体制从内至外显得更为单一，缺乏激励性【29】。当前某区区内存在大量派遺单位薪酬考核机制不健全的情况，有的单位是沿用原有的不符合现状的落后考核机制，而有的单位是根本就没有设置有效的考核机制，导致了这些单位里盛行已久的“吃大锅饭”的不良氛围；同时，额外的补贴低或者缺乏，大部分单位都难以实现对编外人员的补贴，增加了人员流失的风险。综上，考核机制的不健全极大降低了政府的行政效能。

  五、针对风险的相应建议

2019年，某区区全区上下深入学习传达党的十九届四中全会精神宣传工作，深入解读坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标、重大意义以及重点任务等，进一步凝聚了全区广大党员干部职工共识，激发内生动力，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献，书写出让时代满意的温江现代化政府建设的答卷。

区国有人力资源公司，以高度的政治责任感，将积极配合相关政策的实施，并大力响应《成都市某区促进产业发展若干政策》（某府发〔2017〕67号）和《关于印发成都医学城产业发展扶持政策实施细则的通知》等政策。针对以上几点问题，区国有人力资源公司就编外人员管理模式改革方面提出几点对策建议，为单位管理力度加强、规范流程增强而效力，积极改革人才派遣制度。

  （一）合理考评体系，建立退出机制

开展人员退出机制，建立合理考评体系。针对编外人员管理分散，不便监督考评的问题，国有人力资源公司依托自身管理平台建立起考评及退出机制，能避免用工单位因派遣单位处理不当而承担连带责任,有利于维护和保障劳动者合法权益和切身利益,也有利于促进派遣单位自身依法、规范、诚信经营。各机关和行政部门应该制定和完善内部的管理制度，出台配套政策，规范管理流程和运作程序，建立完整的考评体系和退出机制，机制的设计与推行坚持统筹兼顾的基本原则。在推行过程中,采取分类指导、分步推进、稳妥实施的方式，使人才派遣制度顺利施行并发挥应有的作用。比如，可以在单位内建立长效动态考评机制优胜劣汰制度，从而达到个人目标与单位目标的高度一致。对于新聘的编制外员工，设置试用期及之后的双向选择，对于表现优秀的或特别突出的员工，给予奖励、提拔、适当增加福利管理，不但可以减少组织的运营成本，还能提高员工的满意度和忠诚度。同时，编外人员若过度“膨胀”，将会给政府带来连锁性问题，产生不利影响。因此，针对考核结果不佳的人员，根据人员退出机制，综合其各考核维度的表现，给与其辞退的处理结果，及时将低效率人员清退出人才队伍，保障机关效能。加强人力资源管理，引导政府各部门统一加强对劳务派遣的认识定位，规范政府劳务派遣业务，进一步完善劳务派遣领域治理体系，提升治理能力，规范劳务派遣用工行为。

  （二）积极组织培训，赋能人才升级

夯实人才发展平台，培训机制提升才能。组织对编外人员的培训和培养不仅能加强人员对组织的支持感和信任感，更能提升人员的综合素养，将组织变成为社会提供优秀人才的发展平台。针对编外人员存在的“三多三少”的显著特点，积极组织相关入职培训、赋能现代企业人力资源升级，帮助广大企事业单位更好地匹配相关编外人员，实现单位用人战略目标和人才资源战略目标。

在发展过程中，以“四抓四感”践行派遣服务，开展军事化、职业化等各类培训，引导事业单位人事管理制度从原本的计划管理模式、授权模式逐渐转向以市场导向为主，不断规范编制管理。为更好地为单位输送匹配人才，延长人力资源使用期，为推进单位输送人员，建立统一的人员培训制度，推动人力培训工作科学化、制度化、规范化，大力解决编外人员普遍存在“缺乏专业素养”“成长缓慢”“自身技能与岗位不匹配”等多种显著问题。

同时，以深化职业素养为根本，以全面增强专业本领为重点，突出职业历练，强化专业能力和专业精神，教育引导人员职业，重点提升单位工作人员的理想信念、思想觉悟、职业道德和综合素养。通过定期举行编外人员培训活动，充分发挥每一位编外人员的主观能动性，助单位创造最大的绩效目标。

  （三）建设薪酬制度，实施层级工资

实现差异化考核，建设高效薪酬制度。激励效应的切实发挥离不开编外人员福利待遇问题的合理解决。现阶段，编外人员的考核管理机制不健全及过低工资容易挫伤编外人员工作积极性，长此以往必然造成单位工作效能大幅降低，严重影响行政机关形象及和谐发展。为进一步规范人力派遣薪酬管理，降低政府经营成本的同时提升编外人员工作效率和热情，差异化考核方式应提上议程。在以前特提出的分层分级差异化薪酬制度中指出，考核指标设置需结合各单位工作和岗位实际，分层分类进行考核指标的设置，指标既要设置政治思想建设方面的共性指标，也要设置推动重点工作等个性指标，突出考核的差异化和精确化。以灵活的考核设置方式区别划分各单位和岗位的职责，科学判定编外员工的工作实绩，发挥好考核指挥棒作用。国有人力资源公司将积极保障编外人员正当就业权益，切实减轻编外人员负担，设置好“多劳多得、优绩优酬”的工薪政策，形成激励先进、约束落后的良性考核机制。